我国外资审计的现状及发展对策探析
一、我国外资审计工作的现状
当前外资项目的资金来源主要为外国政府和各类国际组织，因此项目实施的成败无形中同国家的国际信誉和形象密切相关，其资金的使用情况尤其受到国际目光的关注。
在审计署和外资司的领导下，我国的外资审计在实践中不断进行着各种有益的尝试，不仅仅将传统的公证性项目做好，而且还逐步探索外资项目的绩效审计，成效显著。2004年，审计署外资司在全署率先进行第一个效益审计项目即运输行业政府外债项目效益审计，2006年又开展了世亚行贷款项目效益审计调查项目，近年全国部分地方审计机关外资审计部门也陆续组织力量对所辖区域的政府外债项目进行评审，积极开展政府外债项目效益审计，取得了显著成果。2008年，审计署外资司组织的“三河三湖”水污染防治绩效审计调查，实践了多种审计调查方法，创新了绩效审计评价方法，通过整体统筹、点面结合的方式，不仅揭露了各种个性问题，而且反映了大量共性问题，揭示了“三河三湖”水污染防治工作中存在的核心问题，从水污染防治资金使用、管理体制机制等方面分析了原因，提出的诸多建设性意见受到了党中央、国务院的重视，效果极其明显。当前，外资审计作为构建财政大格局的重要组成部分，也必将发挥更为重要的作用。
二、外资审计工作面临的问题
(一)外资审计的内涵式发展有待提高。
近些年，外资的利用为我国的经济发展发挥了重要作用，但是也出现了很多问题，甚至导致中方利益受损、部分关系民生的行业被外资所控制的情况，影响了国家经济的健康和谐发展，以往外资审计主要是以公证性审计、专项审计、效益审计结合的方式开展，审计工作的外延式和内涵式的发展尤显紧迫。一方面，当前的外资审计更多的是偏重单纯借款性质的国外待援款项目，该类项目普遍呈现单个项目资金规模相对较小、多倾向于公益性的基础设施建设的特点，往往造成审计项目选择的范围比较狭窄，难以在全国范围内形成审计合力，而对于具有对华投资性质的外资审计（比如涉及的国有控股的中外合资企业）明显不足,形成了相对真空的地带；另一方面，以往的外资审计往往注重的是项目财务收支情况、资金使用情况，对于项目绩效情况、体制机制问题的分析上仍显不足，这在地方审计机关中尤显突出，仍需要不断强化。可以预见，引进外资是我国相当长时间内的基本国策，外资审计也会迎来更多的机遇和更为广阔的舞台。
（二）人员整体素质还不能适应需求。
审计人员的整体素质还难以适应绩效审计的开展，这是当前工作中存在的突出问题。一是由于国外贷援款项目涉及行业众多，带有外资性质，因此需要审计人员熟悉项目的国际惯例和条款规则，这需要审计人员具有一定的国际视野和外语能力；二是绩效审计本身属于新兴领域，审计人员的知识结构差异巨大、素质不一导致难以有效开展绩效审计工作，对于问题理解的深度和广度难以有效把握，涵盖面不够广，容易导致绩效审计的结论过于草率且流于纸面，没有实际的指导意义，限制了绩效审计发挥促进制度变革的作用；三是部分审计人员还没有树立正确的审计理念。审计过程中重形式，主要以完成审计报告为目的，审计的内容和范围仍然集中在财务收支和项目的执行情况上,没有对利用外资的整个过程进行全面审计, 很少对项目立项的科学性、合理性，项目效益性的实现,造成外资审计在内容和范围上留有大量的真空地带。
（三）公证性审计报告披露存在尴尬。
公证性项目审计是外资审计的重要组成部分，每年都需要出具大量公证性报告的，但是，由于现实情况的制约，公证性项目实施的时间普遍较短，审计过程中，部分地区出现人力、物力不足的情况，难以深入的发掘问题，一个几十亿的项目，审计时间甚至不到一个月，难以对该部分项目的实际实施效果进行客观、全面、科学的评价，而且出于地方政府的压力和国际形象考虑，对外的审计报告一般都是出具无保留意见，导致外资报告的含金量不高，难免出现“内外有别”的情况发生。
三、我国外资审计的发展对策
（一）及时转变外资审计的理念。
随着经济的发展，外资审计的重点也需要及时根据国际国内的形势进行及时的转变。
首先，外资审计必须以科学的审计理念为依托和指导，要转变传统的外资审计理念。外资审计不仅仅是出具一份审计报告，更重要的是要从当前的经济发展方式转变的角度关注深层次的问题，比如要关注利用外资的规模是否恰当，结构是否合理，投向是否正确、外资利用是否具有盲目性等问题。在外资审计过程中，要从地区的经济状况、经济结构和经济发展方向来分析各项外资的利用途径和方向，避免造成资金利用效益低下和浪费的情况发生。
其次，要把外资当成内资来审计。各种外资往往都是经过中央或地方政府担保的贷款，是国家的主权外债，是各级财政资金的组成部分。虽然是利用的是别人的资金，但对政府、对使用者来说，是需要偿还的内资，对审计机关来说它就是内资，同其他资金被没有实质性的区别。因此，外资审计应当在财政收支审计的大框架下开展, 以政府外债项目和资金为切入点, 将外资审计与国家公共财政审计融为一体, 按照财政审计的标准提升外资审计的质量和水平。
第三，要关注在利用外资的过程中，各项外债协议的合理性和公正性。审计人员往往会有先入为主的思维定式，即以各项规章制度为参照，将发现的问题同制度进行比对，然后判断是否违规，但往往让人忽视的是，各种规定也是有其缺陷的，如果一味的以法规、规范作为参照来判断问题，那思维的空间无疑会收到限制，判断问题的准确性也会大打折扣。因此，在外资审计过程中，不仅要关注资金如何运用，更要关注与国际金融组织或外国政府签订的协议的公平公证性，关注是否存在明显不利于我方的条款，及时提出建议进行完善，防范风险的产生。
（二）加大外资项目的绩效审计力度。
一是在审计项目安排上，不仅仅要加大对于单纯借款性质的国外贷援款项目的审计，还要加强对投资性质的外资审计，这一点在中外合资企业中尤其明显。审计中需要积极关注各类外资对于我国经济发展产生的影响，切实做好调研工作，不仅分析外资运用对于我国经济结构调整、提升企业自主创新能力等方面发挥的作用，还要研究对我国部分行业带来的不利影响，切实维护中方利益，密切关注外资利用过程中相关政府职能部门的政策执行情况，从体制机制上提出建设性的意见，不断提高外资审计的深度和广度。
二是项目实施过程中，要将项目绩效作为审计重点。外资审计要在出具公证审计报告的基础上，把更多的精力放在资金使用的效益、效率和效果方面，关注它产生的社会效果及其对资源、环境等方面的影响，还要注重查处资金管理使用过程中有没有重大违法违规和损失浪费问题。中央和地方政府应加大国外贷援款项目的绩效审计力度，通过在某一期间有针对性的对某行业或多个行业集中开展全面的绩效审计，摸清国外贷援款项目的实施情况和实际的效果，分析项目的经济性和效率性, 促进被审计单位改善经营管理、提高外债项目的经济效益, 维护国有资产的安全完整。
三是要尽快完善外资审计项目的绩效评价体系。当前应尽快对国外贷援款项目的绩效审计制定统一的规范性准则，对于绩效审计项目方案的起草、实施与报告的标准进行规范和统一。虽然自1997年起，我国实施了《审计机关对国外贷援款项目审计实施办法》，但该办法中对贷援款项目的审计更多的是侧重财务收支方面，对于项目的综合绩效情况缺少指导规范。由于贷援款项目种类众多，涉及各行各业，因此不仅要及时制定出带有普遍性的准则，同时又要针对行业特殊性制定分类的评价标准，逐步形成比较完整和灵活的评价系统，为审计人员开展审计工作提供了标准和依据。
（三）提升审计人员的综合业务水平。
开展绩效审计是未来外资审计工作的趋势，由于绩效审计不仅仅涉及财务方面，更涉及外资运用政策、社会效益等多个方面，因此审计队伍中需要一批通晓财务、经济评价、计算机等等专业的高素质复合型人才，而当前我国的审计队伍仍存在着一定的人才队伍老化、知识水平更新较慢、对于绩效审计理念接受程度不足等问题，制约了国外贷援款项目绩效审计的开展。所以如何快速转变审计理念、建立一支高水平、高效率的综合性绩效审计队伍将是当务之急。审计人员必须及时进行充电，强化学习和培训，尽快提高综合素质以适应形势的发展。（顾嘉）
参考文献：
1.崔萍，《国外援贷款项目存在的问题及对策》，中国审计报，2007年4月18日
2.倪旭光，《政府外债管理的问题及审计思考》，宁波经济，2010年3月
3.陈华,《中国政府外债项目效益审计评价》,博士学位论文，2006年9月
4.谢源，《当前外资审计存在的问题与对策》，法制与经济，2008年8月
发布时间：2012-09-25 15:41:13
